设立机构统管“山水林田湖”? 两会前期大部制改革“胎动”

上海交通大学环境资源法研究所所长王曦此前也曾表示，在法律上，不同的法律法规存在“打架”现象。

他举例说，2002年修订的《中华人民共和国水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。

而在我国环境行政管理机构中，事实上已经形成了三个“统管”部门：一是《环保法》第7条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理;二是1998年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作;三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。

“这种多头统管的体制导致了大家都是统管部门，谁也不服谁。”王曦说。

“我们希望环保部是一个超部门的决策机构，同时也能够不断强化自身的监管能力、执法能力。但是所有这些都依赖于整个社会的法制环境建设。”北京大学环境科学与工程学院教授张世秋说。

十九大报告明确，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

在2017年12月出版的《中国机构改革与管理》上，中央编办二司司长黄路介绍，近年来，我国在加强区域环境治理上已经进行了一些尝试，他概括为“统筹、整合、责任、共治”四个关键词。

“国务院赋予了环境保护部统筹协调的职责，但由于缺乏足够的权威和必要的手段，统筹不够，协调不到位。”黄路说，对此必须通过要素综合、职能综合和手段综合，有机整合分散的生态保护职能，切实做到区域内污染防治的全防全控，才能实现生态环境的整体保护与系统修复。

按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路，中科院可持续发展战略研究组提出的一套方案是：梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能，集中并组建自然资源资产管理委员会;把分散在国土、农业、水利、环保、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来，组建自然资源与生态保护部，统筹自然资源和生态保护监管;把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中到环境保护部。

中国环境与发展国际合作委员会在给中国政府的政策建议中也提出了大部制改革设想：第一步，构建生态文明建设高层领导和协调机制，如成立中央生态文明建设领导小组，设立国务院环境保护委员会;第二步，按照生态系统管理方式，建立职能科学、结构优化、权责统一、运行高效的生态环保管理体制。整合分散在各部门的污染防治职能，实现所有污染源、污染物和环境介质的统一监管;第三步，强化环保统一监管职能和独立执法权力，提高执行力。加强国家对地方政府环境保护绩效的监督，将环境质量作为地方政府政绩考核的重要指标，组织第三方定期对有关部门环保绩效进行独立评估并将结果公开。