构建现代化服务型国库体系

日期：2018-06-14 10:36

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党的十九大提出要加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。经理国库作为人民银行一项重要服务职能，如何为全面实施预算绩效管理奠定基础和创造条件，对更深层次推进预算绩效管理改革具有重要理论和现实意义。

新时代预算绩效管理工作的新内涵

(一)深化国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。财政在国家治理中发挥着基础和支柱作用，财政预算体现的是政府活动的范围、方向和规范，全面实施预算绩效管理就是着眼于现实需求和长期可持续发展的绩效目标，依据政府职能和施政方针，打造一整套“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果有应用”的全过程管理链条，督促各级政府履职尽责，提高行政效率，全面提升政府治理效能。因此，全面实施预算绩效管理是政府治理的重要组成部分和关键领域。

(二)适应新时代社会矛盾发展变化的必然要求。当前我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要适应社会主要矛盾变化，就必须坚持落实以人民为中心的发展思想，通过全面实施预算绩效管理，将取之于民的财政资金分配好、使用好、管理好，在保障经济高质量发展的基础上，加大财政资金投入，解决好公民素质提升、环境质量改善、医疗卫生保障等发展不充分的问题，解决好区域间、城乡间、产业间、不同所有制间等发展不平衡的问题。

(三)加快建设现代化经济体系的必由之路。要建立与现代化经济体系相适应的现代财政制度，就必须牢牢把握住实体经济这个着力点和提高供给体系质量这个主攻方向，通过全面实施预算绩效管理，一方面继续深化减税降费，降低要素成本，引导和改善实体经济预期，抓重点、强弱项、补短板;另一方面，要把有限的财政资金配置到能够扩大有效供给的项目上，着力提升整个供给体系质量，显著增强我国经济质量优势。

全面实施预算绩效管理对国库工作带来的挑战

(一)全面实施预算绩效管理需要与相关领域的改革协同配套。新《预算法》《国家金库条例》等相关法律明确了人民银行国库在预算收支核算中的主体地位，这既为全面实施预算绩效管理提供了基础条件，也给国库带来了一定的挑战。

(二)国库单一账户制度方面的挑战。实际中，除国库单一账户外，财政专户和预算单位的专用账户是财政资金的另一存留渠道，虽经多年清理整顿，但仍旧数量多、规模大，客观上造成财政收入与支出难以准确统计，无法满足全面实施预算绩效管理对预算收支余数据全面性、准确性的要求。

(三)国库缴拨效率方面的挑战。部分缴拨流程繁杂，资金层层转拨，容易出现资金截留、延压、挪用等问题，在沉淀庞大国库资金的同时，势必影响资金使用绩效。现有国库“3T”系统在信息处理能力、安全防护能力、满足差异化需求、应急处置能力等方面仍然无法满足全面实施预算绩效管理要求。

(四)国库监督方面的挑战。由于立法严重滞后、监督手段缺乏、“先支付、后清算”收付流程以及财政专户等的大量存在，使得国库监督范围受限、约束力和执行力大打折扣。国库部门要在全面实施预算绩效管理中有为有位，就必须牢牢扭住国库监督这个重要抓手，进一步丰富监督手段，改进监督方式，拓展监督范围，增强监督实效。

(五)国库现金管理方面的挑战。当库款余额高于“合理的库款余额”时，这些“多余的”部分理应尽可能得到有效运用，实现保值增值。如何科学开展国库现金流量预测;如何建立健全与财政的良好协商决策与操作机制;如何实现与货币政策、地方债务管理政策的协调配合等等，都是国库部门亟待解决的问题。

积极构建现代化服务型国库体系

(一)坚守人民银行经理国库的制度安排。30多年的实践证明，由人民银行经理国库高度适应我国经济、金融、财税体制改革发展需要，是科学有效的制度安排。当前，应尽快出台《预算法实施条例》，进一步明确由人民银行分支机构经理地方国库业务及其具体职责，同步修订《国家金库条例》等配套法规制度，充实人民银行经理国库的具体内容和国库的组织构架。合理界定财政部门与人民银行在国库管理中的角色、职责与相互关系，规范人民银行经理国库与政府监督指导的关系，明确各级财政部门与人民银行的协作分工，维护国库的统一性与完整性。

(二)分步实现真正意义上的国库单一账户制度。分步实施将所有政府收支纳入国库单一账户核算与管理。第一步，明确由财政部门与人民银行共同管理国库单一账户以及财政专户和预算单位账户，摸清底数、严格管理、削减数量、压缩规模。第二步，在国库单一账户下设立预算单位镜像分户账，全程记录追踪各部门预算执行情况，对预算单位的预算权限和实际资金使用情况进行监督和评价。第三步，在国库单一账户下依据预算单位设立分户账，各预算单位不再保留零余额账户和财政专户，所有账户余额整体划转到对应分户账中，真正实现所有收支全部纳入国库单一账户。

(三)积极推动国库集中收付制度改革。加快推进将非税收支全部纳入国库单一账户管理，清晰地反映出非税资金运行情况。利用各项社会保险费交由税务部门统一征收的有利时机，适时将社会保险基金纳入国库单一账户归集、核算。调整“先支付、后清算”的支付方式，实现由财政部门或预算单位直接向人民银行国库部门发出支付指令，通过国库单一账户直接将国库资金支付到收款人或用款单位账户。在国库单一账户下分户账尚未建立之前，可由国库单一账户将国库资金划转至预算单位的零余额账户内，然后直接拨付给收款人。

(四)多措并举丰富国库监督手段。进一步强化逐笔实时监督审核，每笔支付指令须经国库审核后直接办理支拨或委托代理银行办理。全面清理整顿财政专户，对确需开立的财政专户要实现与国库单一账户的逐笔实时信息共享。要坚持数据归集统计内容全面，做到总量与结构分明、存量与流量兼备。实施跨部门收支全流程、全链条监督，加强影响绩效关键环节的重点监督。建立标准化监督流程，采用统一规范的定义、口径、分类、计值和编码规则。适应中期财政规划和跨年度预算平衡机制改革，引入循环滚动监督理念，以每一年的国库监督成效提升下一年监督的科学性。

(五)创新实施审慎型国库现金管理策略。一是提升预测水平。进一步完善基础数据库，选择适用的预测模型与参数;建议财政部门同步开展流量预测，相互印证提高准确度。二是丰富操作工具。由目前订准操作逐步过渡到滚动操作最终实现动态滚动操作;可设置多个一年期以内和一年期以上的银行定期存款期限;适时将国债逆回购纳入工具箱内;考虑将政策性银行债纳入质押品范围，基于银行信用适当降低质押比例。三是加强政策协同。建立各级人民银行与财政部门的动态实时监测机制、共商协调机制;根据库存预测数据，定期、滚动发行短期政府债券，实现现金管理操作和地方债发行的资金进出时点的无缝对接。

[编辑：王泽民]
[审核：王泽民]